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矿产资源税亟需改革

  
  中国已经成为世界经济大国,因此必须走大国发展道路。自然资源,尤其是矿产资源的合理开发和利用,是大国发展战略的重要组成部分,自然资源价格和供给的稳定性业已成为中国经济发展中最为敏感的话题之一。
  随着经济的发展,中国的矿产业出现了几年前难以想象的局面:
  一方面,全社会对矿产品的需求暴涨,矿产企业利润急剧上升,导致了大量在短期利益驱使下的暴利开发、破坏性开发,矿产开采效率低下,造成了极大的浪费(大量小煤矿的开采率不到30%),同时对矿区环境造成了惊人的破坏,一些被过度开采的矿区,环境得不到及时恢复,留下了长期问题;
  另一方面,由于我国的各种矿产资源税仅为发达国家1/3-1/2的水平,自然资源加工后的产品(如石油以及煤电)的消费税或者缺位,或者很低,导致这些产品的价格低于国际水平,因此,自然资源的使用过程中存在很大的浪费,也产生了环境问题,如煤炭的大量低效率使用(直接燃烧等)造成了空气质量的严重恶化。
  显然,中国必须从战略的角度,重新审视自身的矿产资源管理体制与政策,确立新的战略目标。
  
  一、可持续性、高效率、环保:矿产资源管理三大战略目标
  

  站在大国发展战略的高度,自然资源的管理体制与政策应该达到怎样的战略目标呢?笔者认为,核心的战略目标至少应该包括三个方面。
  第一个战略目标是要保持整体经济的长期持续发展。为此,必然要求在矿产资源使用上具有可持续性,最重要的是,要在使用不可再生性矿产资源的同时,为寻找其替代品创造可能性,这就要求对不可再生性矿产资源的使用收取一定的不可再生税。此类税收的目的不仅在于减缓不可再生性自然资源的消耗速度,更重要的是,它抬高了使用相关旷产资源产品的价格,从而提高了研发和寻找替代性产品和技术的动力。同时,它产生的税收收益,可以直接补助相关的研究。再有,当国际旷产资源的供给和价格出现短期波动时,我们可以临时降低矿产税,缓解对矿产资源使用者的冲击。
  这一问题对中国而言尤其迫切。作为全球经济发展的后起者,中国在世界范围内所能控制的不可再生性旷产资源的储量,与发达国家相比是不成比例地低;一旦不可再生性矿产资源的供给出现波动或短缺,发达国家可以部分地通过其控制的旷产资源保证其自身经济免受直接、重大的冲击,而发展中国家,尤其是中国,则会成为此类波动的主要受害者。因此,中国必须在旷产资源的可持续性问题上有比发达国家更深刻的认识和更充分的准备。提高税率,促进后备的可替代技术的研发,逐步缓解对现行矿产资源的依赖度,同时可以在短期波动的情况下降低税率,缓解对整体经济的冲击。
  第二个战略目标是追求自然资源开采和使用的效率。开采的效率指的是尽量在开采中更有效率地获取自然资源,避免浪费。使用的效率指的是,要按照资源最优分配的原则,将自然资源分配给最需要的部门和产品。这需要价格机制的支持,通过价格机制形成资源分配的信号,引导整个经济体最佳地使用自然资源。
  第三个战略目标是追求在自然资源开采和使用过程中对环境的保护。自然资源的开采者必须考虑尽量减少对环境的破坏,尽量恢复环境原貌。对于自然资源使用过程中对环境造成的影响和破坏,如煤的直接燃烧造成二氧化碳、二氧化硫等气体的排放,需要通过税收机制传导到价格,使自然资源使用者承担起保护环境的责任。
  
  二、一费三税体制最为合理
  

  围绕以上三个核心战略目标,非常有必要重新审视我国矿产资源的税收体制。目前,对矿产资源开采有资源补偿费和资源税,前者是国家征收的矿产业权益金,因为宪法规定,国家是矿产资源的所有者;后者是调节不同矿区的矿藏量的丰富程度以及开采难易差异的差别税收。由于这两种税费并行,基本上形成了一矿一税的情形。另外,中国目前的资源补偿费和资源税征收标准与国际水平相比都偏低,如资源补偿费平均为销售额的1-4%,而国外一般在10%左右。
  从理论上讲,对自然资源开采征收的税和费,应该从权益金的角度,转换为权益金与可持续发展费用并重的角度,也就是说,自然资源税费的征收基础,不仅是国家对矿产的所有权,而且包括矿产资源所具有的不可再生性以及矿产资源开采使用过程中会对环境造成的破坏,因此,这一税收应该与自然资源的不可再生性(稀缺性)以及环境破坏性相关。
  首先,对不同类型的矿产资源,应该根据中国的储量与使用量的比例,以及全球储量与使用量的比例,还有现有可替代技术和产品的成熟程度,制订出不同税率的矿产资源税。显然,这个必须是与产量挂钩的税,而不是一次性的费。这个税率全国应是统一的。比如,中国以及全球的煤储量相对使用量而言比石油丰富,因此,对煤的矿产资源税率应该低于对石油的税率,类似地,对铁矿、铜矿、铝矿等要有不同的税率,即税率应反映出不同资源的不可再生性(稀缺性),从而鼓励对自然资源的节约,鼓励替代产品技术的研发和生产。
  第二,要考虑矿产开采过程对环境的破坏以及回复的成本,收取环境回复税。这是与产量挂钩的税,因为一般产量越高,对环境的破坏越大。但是,不同地区的环境原状以及回复标准不同,要进行评估,统一划类,比如可以考虑将全国分成十类,北京郊区的房山区煤矿的环境标准应该高于陕西。
  第三,对于矿产品使用过程中对环境造成的破坏,应该采用不同于资源税的方式解决,即,应该在使用的环节收取使用税。因为,同样的矿产品,因使用方式不同,对环境的破坏程度差异很大。比如,将煤直接燃烧取暖造成的环境破坏远远高于用煤发电或煤化工,所以,对前者应收取更高的费用。矿产使用税比资源税的优越性在于,可以根据具体的使用方式对环境影响和冲击程度征税。本质上讲,它是把矿产品的使用者造成的外部成本内部化,类似于对开车者收取交通拥堵费。
  最后,国家对矿产资源的权益,应该通过招标一次性获取的勘探和开采费得到体现。而勘探和开采费可以通过招标一次性获取。这是费,而不是与产量挂钩的税。具体说来,任何一个矿产品的资源税是全国统一的,政府对某个特定矿区的环境回复税必须事先宣布,然后,政府就勘探和采矿权向所有企业招标。有意向的企业根据其初步判断进行投标,通过竟标获得在该地区勘探和开采某类矿产资源的权利,其所缴纳的勘探投标费体现了国家对自然资源的权益。这一做法的好处有二:一、企业在事前一次性缴纳勘探投标费而不是事后在生产过程中缴纳资源税,其提高开采率的动力大大增加,也愿意做更多的勘探工作,有利于查清国家矿产资源的储量;二、企业在勘探过程中必须考虑到未来开采对环境的冲击程度,原本自然环境很好的地区,环境恢复费用高,除非该地区有很丰富的储量,否则企业将有意识地避免在该地区进行勘探和开采。
  总的说来,勘探开采费、环境回复税、资源税、使用税这种一费三税体制,综合考虑了矿产资源的可持续性、开采和使用的有效性、环境保护的重要性,也体现了国家对矿产资源的所有者权益,应该能促进我国矿产资源的开采使用进入更为合理的发展轨道。
  
  三、矿产企业的新商机
  

  以上建议的改革方向对于集勘探、开采于一体的企业以及有能力提高自然资源开采率的企业是最为有利的。这类企业体现了国际上行之有效的矿产业的运作模式。我国的矿产行业的规模聚集也将加速进行,矿产企业的效率也会随之提高,这也将提高中国矿产企业在国际市场中的竞争地位。
  另外,自然资源的使用费用相应提高,将直接导致不可再生资源替代品和新技术的研发力度加大,如在建材方面,人们将加大对水泥等材料的研发力度,以替代沥青等以原油为基础的材料,这对中国经济的长期发展无疑是有利的,其中的商机也是不言而喻的。
  
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