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我国义务教育财政面临的挑战与改革探讨

近年来,科教兴国战略日益深入人心,教育的战略地位不断得到增强,教育优先发展不断得到落实,充分体现了我国政府对教育的高度重视。但我国现阶段的基本国情仍然是“穷国办大教育”,教育公平问题及其负面影响越来越受到普遍关注。刚刚闭幕的十七大也明确指出:教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。政府如何支持教育事业,办好人民满意的教育,建设人力资源强国,是值得我们共同探讨认真研究的问题。
  
  我国教育事业近年来取得了举世瞩目的成就。2006年,全国财政安排农村义务教育经费1840亿元,全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费,为3730万名贫困家庭学生免费提供教科书,对780万名寄宿学生补助了生活费。2007年,全国财政安排农村义务教育经费2235亿元,实现全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费,使农村1.5亿中小学生的家庭普遍减轻经济负担,这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。但在肯定成绩的同时,我们还要看到存在的问题和困难。
  
  一、我国义务教育支出中存在的问题
  
  (一)中国教育改革远远滞后于政治、经济、文化、科技体制的改革,已是纯计划经济遗留下的一个最顽固堡垒,成了大大制约我国现代化建设和21世纪知识经济时代进程的障碍
  
  
主要原因之一就是,没能把改革发展的着眼点落实到如何对我国丰富的教育资源进行挖掘开拓和科学配置上?而总是在就教育论教育的狭窄思维定势中打转转。
  
  (二)义务教育支出总量不足
  
  
近年来,财政性教育经费占GDP的比例虽然连续几年增长,2004年为2.79%,2005年为2.82%,2006年虽接近3%了,但离发展中国家上世纪九十年代末“4%”的目标仍相距甚远。农村中小学保工资、保运转、保安全的任务仍相当艰巨,教育投入依然是制约教育发展和巩固“双基”成果的主要因素。
  
  (三)义务教育支出结构不合理
  
  
教育支出结构问题很大程度上导致了义务教育经费的紧张。从义务教育和非义务教育的投入看,OECD(经济合作与发展组织)成员国的差异不明显,高等教育是基础教育的2.79倍,公立大学中政府资金只是经费的一部分,其他资金来自学费、企业赞助、社会捐助等。而中国这一比例高达18.31倍,说明政府对义务教育的倾斜力度不够,教育经费支出结构存在明显缺陷,有牺牲短期难见效益的基础教育来发展高等教育的急功近利问题。
  
  (四)义务教育领域的不平等
  
  
不同地区政府对义务教育投入水平上存在严重差异,各省内的教育投入也存在不均衡。这主要是由于不同地区的地方政府提供义务教育能力的不平等。一直以来义务教育在中国是地方政府的责任:农村教育投入主体是县乡政府,城市是市或区政府的责任。很多县政府开支中的60%,乡政府开支中的80%用于教育。这种体制不仅导致贫困地区的义务教育不能获得必要的财政保证,也影响了政府教育支出的整体效率。
  
  (五)政府间责任不清,导致基层财政困难,义务教育经费紧张
  
  
从纵向权责关系看,20世纪80年代中期后义务教育责任向地方政府转移。然而除发达地区外,全国大部分县乡财政困难,不少县乡财政负债累累。从横向权责关系看,教育事业与财政脱节。教育经费由财政部门划拨,具体使用方向由教育部门制定,财政部门对其使用难以有效监督。为实现普九目标,完成“十五”“十一五”规划,不少县乡举债进行学校建设,累积了巨大的建校债务。据调查发现,基础教育负债仍在迅速增长,负债增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度,负债总额相当于这些地方一年财政收入80%。
  
  (六)义务教育供给方式仍然单一
  
  
我国一方面教育供给严重不足--学校不足?学位不足?高层次教育不足?高质量教育保证不足?城市小学里仍有100多个孩子挤在普通教室内上课的情况?。另一方面由于社会总体消费乏力,国民手中积淀了巨大的闲置资金,而且其中又绝大部分地集中到少数人手中。尽管政府义务教育投入能力有限,仍在准入政策上保留一系列非国有资本的进入障碍,办教育权主要为政府垄断,社会力量进入不足。这样也使得公立学校与民办学校之间形不成有效的竞争局面,不能为受教育者提供充分的选择权,不利于学校之间的竞争,更不利于教育质量的普遍提高。
  
  (七)义务教育资金使用管理方面的漏洞
  
  
各级地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校仍存在挤占、挪用、滞留各类教育资金的问题。甚至还有县区擅自变更上级专款投向,挪用基础教育补助资金,或用于发放工资、偿还债务、抵顶乡镇上缴税收缺口等。
  
  二、我国政府义务教育支出的改革探讨
  
  
我国义务教育事业取得的巨大进步有目共睹,但存在的问题也亟待解决。为促进我国义务教育事业更快发展,我们有责任共同研究探讨我国国情,吸收借鉴国外经验,推动我国政府义务教育支出的改革和完善。
  
  (一)竭力鼓励投资办学,以强化国民的教育产业意识
  
  
闲置广阔的社会教育资源,是最大的浪费;而教育的绝对公平是一件“奢侈品”,没有一定的国力就只能侈谈空谈。在国家总资源一定时,只有科学配置才能产生巨大的财富。所以,教育发展的关键在于政府决策。政府要有教育产业意识,有教育投资经营意识,有科学配置教育资源意识,有走出国家统制办教育的“围城”意识,大力吸引各种非政府资金举办中小学教育,积极发展民间学校,这将是彻底解决教育供应不足矛盾的根本办法。事实证明,积极并大量举办民办学校,不仅可促进各类中小学之间的竞争,还可以启动或创造更多的社会物质生产的内需并有效地拉动当地的经济发展。
  
  (二)继续保持政府教育支出总量增长
  
  
保持政府教育支出持续、快速增长是实施科教兴国战略的重要内容。虽然近年来政府教育支出一直保持较高的增长幅度,但与发达国家相比,政府教育支出占GDP的比重还较低。在目前财政收入增长速度高于GDP增长的条件下,有条件继续保持政府教育支出以高于经常性财政收入的速度不断增长。
  
  (三)优化和调整政府教育支出结构
  
  
在政府教育支出总量增长的基础上,实现结构优化是更为重要的内容。新增教育经费主要投向流程应是,在学段上,先小学,后初中,再高中;由基础教育,到职业教育,再到高等教育的投入流向。在地域上,先投入国家级贫困县,再到中西部农村地区,最后到发达地区。从城乡看,先农村,后城市。在教育投入方向上,重点推行全免费义务教育,先免学杂费,再免教科书费,并补助贫困生伙食费,再改善办学条件,再提高教师待遇。义务教育支出应以高于政府教育支出总量的增幅增加,以进一步改善中小学办学条件、提高办学质量,为确保义务教育事业发展提供充足的资金支持。而适当降低高等教育支出的增长幅度,或增长速度不高于政府总支出的增长速度,适当降低高等教育支出占政府教育总支出的比重,鼓励高校根据受益原则进行合理收费,以保证高等教育支出总量的持续、快速增长。
  
  (四)进一步改革义务教育支出的财政管理体制
  
  
应制定相关法律,从法律层面上保证教育投入。明确规定将教育经费支出单列,列入各级政府预算;规定各级政府教育经费投入总量;完善教育财政预算决策程序;以法律形式明确各级政府间教育投入责任,明确各自承担比例,避免各级政府之间为自身的利益而推诿扯皮。哪一级政府没有按比例拨款,相关责任人便应受到法律制裁。新增教育经费投入实行中央和地方共同负担的原则,对现有的国家级贫困县新增的教育费用,应由中央政府全部承担;对欠发达的西部地区?不包括国家级贫困县?则由“中央和省共同负责,以中央为主”;对于中部地区,建立“中央和省级财政共同分担,各占50%”的投入机制;对于发达地区,则实行以“省市为主”的教育经费投入体制,中央只适当予以资助。
  
  (五)强化义务教育经费的财政管理,提高支出效率
  
  
第一,根据政府义务教育支出性质建立相应的资金管理专户,如危房改造资金专户、学校布局调整资金专户等,确保此类资金专款专用。第二,在教师工资统一发放的基础上,尽早实现义务教育支出领域的政府采购和国库集中支付,以降低采购成本,提高资金使用效率,减少财政资金流通环节,强化义务教育经费的管理。
  
  (六)进一步深化义务教育体制改革,实现财政资金在义务教育领域的最优配置
  
  
一是优化教育事业规划,合理分配义务教育资金;二是有效调整中小学校布局,整合义务教育资源,提高教育资源的使用效率;三是确定合理的人员编制,减少不必要的人员支出;四是制定教育领域中人才流动问题的配套政策及解决措施,避免贫富地区教育质量的更大差距。
  
  (七)可考虑以核算“儿童生均年义务教育成本”,作为确定政府投资量最重要的参数
  
  
国外的许多政府都花较大精力调查“生均年义务教育成本”,供政府拨款时参考。而我国各级政府在义务教育投入中,很少甚至基本不考虑“生均年义务教育成本”,严重脱离了教育发展的实际需要。实践证明,以“生均年义务教育成本”为依据确定政府教育投入的数额,极具科学性。不仅可避免经费投入的随意性、盲目性,还可有效遏制教育经费下拨时逐级的层层剥皮,避免教育经费在投入过程中被挪用、截留和贪污,避免在暗箱操作下人为的政策倾斜导致的学校间、地区间、城乡间教育经费占有量的巨大差异。从另一个角度看,这种投入方式的主要特点是“钱随人走”,有利于不同学校之间为争夺生源(生均年义务教育成本)的竞争,从而提高教育资源配置效率和教育质量,使每个适龄儿童都能享受到公平的、较好的教育机会。
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