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从国际经验看存款保险制度的实施对中国银行业的影响

文/丁波(中国银行总行稽核部);巴曙松;马文霄;岳淑媛

主要经济体存款保险制度的特征及其与中国存款保险制度的对照分析

(一)主要经济体存款保险制度的特征分析

从各经济体已经建立的存款保险制度来看(见表1),该制度的主要设计要素有存款保险机构的设立方式、授权模式、投保机构、受保范围、保险限额、保险费率等。各经济体一般根据自身金融体系特征、银行业整体发展状况等设计存款保险制度。从设立方式来看,目前主要有政府独资建立、政府和银行业共同出资建立、政府督导民间建立三种方式;按照存款保险机构的职权大小来分,主要有三种授权模式,分别为“付款箱”模式(Pay-box)、成本最小模式(Loss minimiser)和风险最小模式(Risk minimiser)。“付款箱”模式中,存保机构的主要职责仅限于在银行关闭或破产时对存款人进行赔付。目前采取“付款箱”模式的经济体有德国、澳大利亚、印度、英国、阿根廷、巴西、荷兰、新加坡、瑞士和中国香港等。成本最小模式是“付款箱”模式的一种扩展,存保机构职责权利在后者基础上有所扩大,在银行破产对存款人赔付的同时,有权通过介入破产机构的资产负债的处置,使存保机构的损失最小化。目前采取该模式的经济体有日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、墨西哥、西班牙、土耳其和印度尼西亚等。风险最小模式下,存保机构的职责权利进一步扩大,它在确保存款保险机构损失最小化的同时,还负有对投保机构的审慎监管职责。在实践中,采用风险最小模式的经济体较少,金融稳定委员会(FSB)成员中只有美国和韩国属于此类。

事实上,伴随着市场环境的变化、金融体系的变革,海外各主要经济体存款保险制度都经历了主动调整的过程。首先,虽然较早成立的存款保险制度最初都实行统一费率,但由于道德风险问题的存在,陆续调整为风险差别费率制度;其次,对于早期实行自愿投保的经济体,逆向选择问题导致银行破产数量增加,保险费率被抬高,继而加大了小型银行的经营压力,因此目前大部分经济体都已实行强制投保;最后,全额保险会令存款人对银行行为的市场约束机制失效,所以大部分经济体都已采取限额保险,以保障小额存款人的利益。

此外,存保制度还会对受保的存款类型加以界定,如有些经济体规定国外分支机构的存款、同业存款等不在存款保险范围之列。

(二)中国存款保险制度的设计要点

观察目前各主要经济体存款保险制度的设计特征,结合中国实际,我们认为,中国存款保险制度的设计要素应主要考虑以下内容。

职权范围方面,“付款箱”模式中存保机构权利受限,存保机构存在道德风险问题并容易诱发寻租行为,而成本最小化和风险最小化模式则相对较好地克服了这一缺陷。然而,在当前中国分业经营、分业监管的金融业格局下,风险最小化模式赋予存保机构过多职责权利,容易导致监管重复和监管资源浪费,因此成本最小化模式是中国较为可取的模式。

投保方式方面,为了避免自愿投保过程中出现的逆向选择问题,并维护各银行公平竞争的市场环境,中国存款保险制度也应当吸取别国经验,采取强制投保方式。

保险费率方面,过低的费率有碍于保险基金的足额偿付,变相加重政府负担,而过高的费率则会限制银行业务发展,甚至危害金融体系的稳定。因此,制定合适的费率水平至关重要。具体的费率水平可以根据国际经验,考虑对银行的财务影响程度,按照人均GDP的一定倍数合理确定。

保险限额方面,应考虑主要保护小额存款人的利益,国际金融危机后,为维护金融体系的稳定,各经济体普遍上调保险限额,基本上对95%以上的存款账户予以保障。中国可以通过考察相应比例的存款账户金额确定保险限额。考虑到中国居民储蓄存款承担的社会保障作用,保险限额不应过低。

存款保险制度实施后对银行业经营管理的影响分析

(一)存款保险制度的建立对各主要经济体银行业的影响

1.积极影响。首先,存款保险制度建立的根本作用在于维护存款者的利益,加强存款人对银行业的信心,维护整个金融体系的稳健。以日本为例,日本的《存款保险法修改法案》明确规定此保险制度的目的在于“保护存款者的利益,在金融机构停止支付存款的场合,存款保险机构必须对金融机构支付必要的保险金,并对金融机构的合并或营业转让进行适当的资金援助,以维护信用秩序”。

其次,存款保险制度有利于提高参保银行的资信,增强银行的竞争力。在海外,存款是一项有本金风险的“风险资产”,如果银行经营风险较大,资金就会大量投入债券市场,造成存款转移。参保银行由于风险降低,往往更能获得社会公众的信任,从而更容易吸收存款,为金融创新、业务规模扩张奠定资金基础,继而也提高了市场竞争力。

最后,存款保险制度在金融危机时期能发挥重要作用,通过为银行间信用活动、银行债务及不良资产提供特殊担保,以有效提高市场流动性。以美国为例,美国联邦保险公司于2008年10月14日出台了临时性担保计划,对银行发行的高级无担保优先债务提供为期3年的担保。2008年11月花旗银行陷入危机时,美国联邦保险公司即时为花旗银行3060亿美元不良资产池提供最高达100亿美元的担保,帮助花旗银行度过难关,极大地恢复了银行间市场流动性。

2.消极影响。一是鼓励银行的冒进行为。由于银行对于存款保险机构危机中的救助行为事前知晓,因此在制定自身经营管理策略时,银行将倾向于高风险高收益的项目,加大银行以及整个金融体系的风险。二是可能出现存款转移现象。存款人为了享受存款保险,可能将大额存款分成若干笔小于存款保险上限的资金,分别存于不同银行,从而降低了银行的吸储能力,减少银行资金来源;但是据FSB和IADI的统计,存款转移在多数经济体并不明显。三是加大银行的负债成本。保费征收必然会对银行的财务成本产生影响,导致银行利润减少,资本收益下降,这对实行统一费率的银行影响较为明显;但金融危机后,多数经济体开始实行差别费率,该消极影响正在减弱。四是业务经营活动可能受到干预。存款保险机构为减少赔偿责任,在正常监督之外,可能会对参保银行的日常经营活动进行或多或少的干预。

(二)存款保险制度的推出对中国银行业的影响

1.正面效应。第一,保障银行业整体稳定经营。存款保险制度对银行业经营管理的关键影响在于促进银行的稳健经营以及银行体系的整体稳定。银行与其他金融机构在激烈的市场竞争中往往面临各种风险,其中流动性风险较为显著。同时,如若某家银行出现危机,极可能引发挤兑风潮,继而形成“多米诺骨牌”效应,破环银行体系甚至是整个金融体系的稳定。如上所述,中国存款保险赔付限额将覆盖绝大部分银行账户,加之采取过桥银行、收购与承接等方式处置问题银行,可令全部存款人得到实际保障。因此存款保险制度的推出有利于保护存款人的利益,其法定性和可预见性增强了社会公众对银行业的信心;当银行出现流动性危机时,存款保险机构可以通过资金支持帮助银行摆脱困境,从而稳定整个银行体系的运作。

第二,促进银行业公平竞争。从中国银行业的体系来看,国有大型商业银行“大而不能倒”的优势明显,这主要因为其拥有经济体信誉作为担保,而且市场普遍认为经济体难以承担国有大型银行的破产成本,从而令其在无形中增加了保护层。存款保险制度的建立有利于淡化国有大型商业银行的优势,使不同规模的银行获得同等的公众信任,有利于促进公平竞争,增强中小商业银行竞争力,形成更加合理的金融体系。另外,存款保险制度还可以增强存款人对民间金融的信心,是民营银行发展的利好因素之一,从而也将促进民间金融的发展。市场主体的公平竞争将引导不同类型的商业银行相应改变其经营策略,以应对存款分流。

第三,完善商业银行破产退出机制。优胜劣汰是市场经济运行的规律之一。当某银行因经营不善而在市场竞争中处于劣势并继而出现资不抵债等情况时,只要不危及整个金融体系的稳定,原则上就应当允许其破产。然而由于银行不同于一般企业,作为经营货币资金的特殊机构,其破产倒闭将影响到广泛的人群,尤其在中国,必须谨慎对待银行破产,并设计出合理的退出机制。存款保险制度通过建立市场化的风险补偿机制,合理分摊银行倒闭带来的财务损失,能将退出的负面效应降到最低,因而存款保险制度有助于为银行建立安全有效的市场退出通道,同时也能保护为数众多的中小存款者的经济利益,降低政府及监管机构的监管支出。在此基础上,存款保险制度将放大资本金风险,繁荣整个金融市场,优化金融体系结构。

第四,有利于提高商业银行金融创新能力。随着中国金融改革的不断深化,特别是资本市场的不断放开,以及公民理财需求的日益多样化,我们已经迎来泛资产管理时代。各家银行竞相推出各种理财产品,资金供需不平衡特征明显,市场竞争日趋白热化。一方面,存款保险制度的推出增加了居民基本储蓄的保障,提高了居民对盈利资金的使用意愿,放大了市场资金供给,新型负债产品的催生速度将明显加快;另一方面,由于超过保险限额的存款得不到保护,投资者必然寻求其他风险规避手段,理财产品需求也会不断上升。这迫使银行必须不断进行各类金融产品的创新,在产品设计、市场营销、风险控制等各个方面提升创新能力,主动开展跨业合作,从而实现资源的优化配置,提高银行的市场竞争力。

2.负面效应。第一,诱发道德风险。存款保险制度最严重的弊端是诱发道德风险,主要表现为存款人的道德风险和投保银行的道德风险,这在当前中国金融体系还不完善的情况下将更为突出。一方面,存款保险制度令存款者风险意识下降,不再考虑选择哪家银行,对银行进行主动监督的动力下降,从而使得银行面临的市场约束大大削弱;另一方面,存款保险制度使得银行挤兑威胁不复存在,银行风险管理意识有所减弱,甚至将存款保险作为一个可以依赖的因素,在经营中为追求高额利润而过度投资,这将会对银行的投资选择和经验策略产生重大影响。

第二,导致逆向选择。存款保险制度实施后,逆向选择主要表现存款保险制度对于那些经验不善、风险程度高的银行更具吸引力,而那些经营状况良好的银行则有可能退出存款保险机制。对于中国银行业而言,市场主体自律机制尚未完全建立,这将加剧其他投保银行参保成本的上升速度,以弥补处置问题机构带来的成本。最终导致问题银行留在存款保险体系内,这不仅使银行经营风险上升,也使得存款保险制度不具有可持续性,违背了市场经济的基本规律。

第三,加大经营成本。存款保险制度建立后,由于投保银行要向存款保险机构缴纳保费,这势必增加银行资金成本,减少可用资金,银行经营利润和资本收益都可能有所下降。同时,由于保费计费基础不同,各类银行所受影响也可能不同。例如,在各类参保机构保费率相差不大的情况下,如果以银行总资产作为计费基础,各类型银行的资金成本上升比例差别不大;但如果以投保存款额作为计费基础,则国有大型商业银行的资金成本上升比例可能要大于股份制商业银行和城市商业银行。这主要是因为后者的大额存款客户相对于小额存款更多,需投保存款的占比相对较少。这对于当前中国以国有大型商业银行为主的银行体系将产生更为显著的影响。

第四,外部监管和内部风险管控面临挑战。一方面,存款保险制度使得监管当局容易放松对银行的监管,不易察觉到银行过度投机的行为,或者对银行的激进行为采取放纵的态度,由此可能延误解决危机的时机,影响银行体系的稳健。目前,中国银行业监管覆盖面整体上较为广泛、监管压强也相对较高,如若当局出现悬崖式监管放松,将可能对银行体系造成重大影响。另一方面,存款保险制度的建立对银行内部风险管控的要求也将更高。例如,由于经济体不再对各类银行债务提供兜底保护,在同业交易市场上,银行可能会因交易对手的破产而遭受损失。因此,银行必须提高自身风险管控水平,积极关注同业风险状况,及时采取风险应对措施,以最大程度规避损失。

各国银行业在存款保险制度实施过程中的策略分析

在美国,20世纪80年代至90年代初银行业发生较为严重的储贷危机。为应对该危机,1991年美国将存款保险制度由统一费率改成风险差别费率。在此环境下,小银行经营压力增大,而地方性规模相对较大的银行伺机主动实施并购行为,以实现自身规模扩张,由此引发全美银行合并浪潮,一大批中小银行破产或被合并重组。同时如果我们打开整个历史周期来观察就会发现,自存保制度实施以来,美国银行业在此后的五十年内利息收入占比逐步升高,直到2003年非利息收入占比才有所提升。这主要是因为存款保险制度建立同期,美国推出分业经营的监管政策,银行主动将存贷款作为自身主营业务。而进入20世纪80年代,国际金融产业融合趋势日益突出,为提高本国金融业的国际竞争力,美国的金融管制渐次放松,银行则主动逐步调整业务经营范围,非利息收入占比开始回升。

在日本,存款保险制度真正发挥作用是在20世纪90年代其经济泡沫破灭时期,这一时期日本金融环境与美国建立存款保险制度时的环境相仿,都是在金融自由化背景下,金融创新过度导致泡沫破灭,存款保险制度才被搬到前台。然而由于当时日本金融管制力量依然强大,本国银行缺乏及时调整经营策略的动力和对金融危机的敏感意识。一方面,在会计处理上,通过持有公司股票的资本利得来掩饰经营的亏损;另一方面,强烈抵制对外披露不良债权信息,银行的不良债权持续增长,严重影响对日本银行体系稳定性的国际信心。

在印度,进入20世纪80年代以后,国际金融形势更趋动荡,银行业风险不断加大,为保持存款保险体系的有效性,印度在管理方式、投保机构、保险基金、保险限额等方面均进行了改革,相对有效地克服了存款保险制度可能存在的道德风险问题。各银行顺势而为,利用印度存款保险公司由于附属于中央银行所形成的外部监督检查约束,主动提高自身经营管理水平,与存款保险制度形成明显的内外协同效应。此外与上述针对中国银行业的分析类似,相关研究实证还表明,美、日、德等经济体在实行固定费率制度期间,银行普遍出现了道德风险问题,即银行为了弥补上交存款保险金导致的营运成本增加,同时也可考虑将亏损转移给存保机构,各银行纷纷增加对高风险资产的投资。我们认为,前述策略也是应对存款保险制度建立、追逐短期利润最大化的自然结果,但是显然该策略不具有持续性。

图1:1934~2010年FDIC保险的商业银行利息收入占比走势图

中国银行业应对存款保险制度的策略分析

目前,中国“影子银行”规模快速扩张,金融市场正处于自由化起步阶段,金融创新不断衍生。借鉴国际同业经验,结合中国银行业的具体情况,我们认为应主动采取以下措施应对存款保险制度带来的挑战。

(一)变革银行经营目标

商业银行作为以盈利性为首要经营目标的商业企业,难免在追求利润最大化的驱使下从事风险较高的项目,因此如上所述,存款保险制度的某些缺陷可能诱发道德风险和逆向选择。然而银行作为影响面如此之广的社会企业,又必须适当调整其经营目标。在美国,社会各阶层正在呼吁将金融企业经营目标从追求利润和所有者利益最大化转向追求“利益攸关者”利益最大化。“利益攸关者”除了公司股东,还包括管理层、债权人,甚至包括居民、政府等等。这种追求“利益攸关者”利益最大化,本质上就是追求可持续利益最大化。因而在这种利益观念的指导下,中国银行业在实施存款保险制度后必须对银行章程、考核指标等作出有针对性的调整,降低风险偏好,引导各级经营管理人员稳健经营。

(二)转变经营增长模式

目前中国银行业的利润来源仍然主要是存贷款利差,而如上所述,存款保险制度建立后,投保银行缴纳的保费变相提高了经营成本,特别是存贷款传统业务成本,为此银行必须积极扩展利润来源,改变单纯追求存款规模、依赖存贷款利差的盈利模式。一方面,银行要真正落实以客户为中心的经营理念,注重用户体验,通过交叉营销、创新产品和服务等不断提高客户黏性;另一方面,银行要积极而适度地开展多元化经营,在法律许可范围内,抓住泛资管时代的契机,有序扩展经营范围,逐步为客户提供证券、保险等综合性金融服务,促使自身从单一的融资中介向市场交易、价值管理提供商等方向转变,以提高自身持续盈利能力。

(三)提高风险管理能力

虽然如上所述,存款保险制度容易导致现有监管当局的怠惰,但本质上该制度拓展了银行经营风险新的监管视角,即风险管理能力差的银行将须缴纳更多的保费,而这会影响银行的经营利润和可持续发展能力。为了消弭该负面影响,银行必须积极提高风险管理防控能力。一方面要建立高效科学的风险前置预警体系,加大对重点领域的风险预警和排查,以在银行出现问题时及时发现,并有效处理潜在风险;另一方面要在此基础上,结合资本管理高级方法的实施,建立完整有效的风险管理体系,完善风险管理组织架构,在持续提高风险管理数据质量和优化风险管理系统功能的基础上,改进风险计量方法和成本定价技术,不断强化风险识别和评估能力。

(四)加强内部控制建设

银行内部控制机制是监管部门实施有效监管的基础,也是防范银行在实施存款保险制度后产生道德风险的关键性防线。因此,中国银行业应立足自身业务和管理实际,建立和完善适当的内部控制流程,并通过银行业协会等同业组织不断加强自我监督和行业自律。一是要强化机构分级负责、条线覆盖管理、前后线利益有效隔离的内部控制机能,持续加强风险处置和对恢复机制的规划以及定期重检工作,并适度加大应急演练的频度和深度;二是要实现内控职责在前中后台的有机渗透,确保形成既互有分工、又彼此协调的内部控制合力;三是要进一步推进各项业务和管理制度建设,包括稳健的会计制度、严密的信息披露制度等,努力搭建内部控制的制度基础;四是要提高内部稽核的垂直运行和管理能力,保障内部稽核的独立性和专业水平,实现内控设计和执行信息能够及时地、直接地向董事会传递,并以此为存款保险制度实施后的银行经营策略制定提供内控参照。

(五)民营银行要着力打造独立经营品牌

从美国存款保险制度实施后所引发的并购潮可以看出,风险差别定价的保险费率制度将使中小银行业金融机构更多面临并购重组的压力。日前中国监管当局正在推进民营银行局部试点工作,这显示民营银行将逐步成为中国银行业的活跃群体之一。面对存款保险制度所导致的并购危机,民营银行只有树立品牌意识,积极推出具有原创性的、贴合消费者需求的特色金融服务,才能打造自身的核心竞争力,并有机会立足市场。

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文章来源:《农业金融研究》2014年4月(本文仅代表作者观点)

本篇编辑:张必武

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